（来源：经济（jì）观察报（bào））

一项影响中国货运结（jié）构（gòu）的政策正在不（bú）断推进中（zhōng），它力图扭转早在2008年，甚至更早以前形成的公路与（yǔ）铁（tiě）路运输比例失衡（héng）的问题。

7月2日，国（guó）务院新闻（wén）办公（gōng）室（shì）召开国务（wù）院政（zhèng）策（cè）例行吹风会。交通运（yùn）输（shū）部副部长刘小明在会上抛出（chū）了一个庞大的货运结构调整计（jì）划：三年后，中国（guó）将实现全国铁路货运量较2017年增加11亿吨，水路货（huò）运量（liàng）较2017年增加5亿（yì）吨，沿海（hǎi）港口大宗货物公路运输量减少4.4亿吨的目标。

仅仅一天后，即7月3日（rì），国务院公开发布《打赢蓝天保卫（wèi）战三年行动计划》，其中（zhōng）对中国运输结构调整（zhěng）的目标进行（háng）了更细致（zhì）的拆（chāi）解：2018年年（nián）底前，沿海主要港口和唐山港、黄骅港（gǎng）的煤炭集港改由铁路或（huò）水路运（yùn）输；2020年采暖（nuǎn）季前，沿海主要（yào）港（gǎng）口以及唐（táng）山港、黄骅（huá）港的矿石、焦炭等大宗货（huò）物原则（zé）上主要改由（yóu）铁路或水路运输。

这一从大（dà）气（qì）污染治理（lǐ）为出发点（diǎn），以港口（kǒu）集疏港运（yùn）输（shū）方式为（wéi）着（zhe）力（lì）点（diǎn），意（yì）图将一部分大宗商品运输由（yóu）公路转为铁路的政策被称为（wéi）“公转铁”。

必然趋势

2017年，人（rén）们（men）已经在天津港见（jiàn）识（shí）到该政策的力度（dù）。当年（nián）4月天（tiān）津港禁止汽运煤集港，此后柴油（yóu）车（chē），甚至（zhì）LNG（天然气（qì））卡车均（jun1）被禁止（zhǐ）入港进行（háng）煤炭运输。

一位天（tiān）津港相关人士（shì）对经（jīng）济观察报表示，在这一政策（cè）落地后，大（dà）批（pī）相关货物开（kāi）始向京（jīng）津（jīn）冀地区其它（tā）港口转移。但（dàn）按照《行动计划》所列出的时（shí）间表，2018年年底后（hòu），这种转移将会（huì）越（yuè）加困难（nán）。

这项政策背后隐藏（cáng）着一个巨（jù）大的命题：中（zhōng）国货运（yùn）结构的调（diào）整（zhěng）。北京交（jiāo）通（tōng）大学交通（tōng）运输学院副教（jiāo）授张晓东对经济观察报表示，改革开放后，铁路货物周转量呈波动性下降，是公路市场化改革（gé）、技（jì）术进步和向现代物流转型的综合作用（yòng），而2008开始（shǐ）的大（dà）规模基（jī）建投资则加速了（le）这一进程（chéng）。

另一位研究（jiū）者，北（běi）京交通大学经济管理学院教（jiāo）授赵坚则为经（jīng）济观察报提供了（le）一组数据（jù），中（zhōng）国铁（tiě）路（lù）货运周转量占（zhàn）市场份（fèn）额大约（yuē）20%左右，美国则（zé）为40%多。在赵坚看来，从货物（wù）运输结构（gòu）角（jiǎo）度考量，增加铁路货运，推动货（huò）物从公路流向铁路是必然（rán）趋势。

这（zhè）一现象出现的原因是（shì）复（fù）杂的，但是（shì）铁路货运（yùn）运力（lì）不足是（shì）其中之一。短板能否在（zài）短时（shí）间内补足依然是个问题，一些港口人士已经表现（xiàn）出担（dān）忧——中国一些（xiē）港口公路运输占（zhàn）比超（chāo）过4成，短时间内铁路运力（lì）能否负担（dān）如此（cǐ）大（dà）量的货物运输需求转移？“毫无疑问，达成三年目（mù）标的难度是（shì）巨大的”，张晓东对经济观察报表示。

胡子物流（liú）集团董事长李乃龙敏锐察觉（jiào）到了“公转铁”大（dà）潮袭来的信（xìn）号，在不到（dào）一（yī）个月的时间内，李乃龙发现国务（wù）院（yuàn）以及多个部委针对“公转（zhuǎn）铁”、“运（yùn）输结构调整”的四次发声，由此，他（tā）认定“公转铁（tiě）”已（yǐ）经是（shì）必然（rán）的（de）趋势。

胡子物流集团位（wèi）于河北（běi）唐山市，在这里（lǐ）有中国北方（fāng）重要的港口之一唐山港。2017年，包括京唐港（gǎng）区（qū）、曹妃（fēi）甸港区两个（gè）港区，唐山港共计（jì）完成货物（wù）吞（tūn）吐量（liàng）5.7亿吨（dūn），其中煤炭吞吐量1.77亿吨，矿（kuàng）石吞吐量2.47亿吨。

唐（táng）山港是（shì）继天津港后第（dì）二个对“公转铁”采取强（qiáng）力措施的港口，在（zài）2017年8月，唐山市政府发布了《关于（yú）停（tíng）止（zhǐ）唐山港（gǎng）煤炭汽运集疏港（gǎng）的通知》，通知中要求8月15日起（qǐ），唐山港（gǎng）全面停止接收煤炭汽（qì）车集港运输，从9月（yuè）30日起，唐山（shān）港（gǎng）也将全面停止（zhǐ）煤（méi）炭（tàn）汽车（chē）疏港运输。

李（lǐ）乃龙对（duì）经济观察（chá）报表示，目前柴油车已经无法进入（rù）港（gǎng）区进行（háng）煤（méi）炭集（jí）疏港，只能（néng）用LNG（天然气）卡车进（jìn）行运输。同时，矿粉的（de）公路运输也进入了监管的范围，尽（jìn）管还未采用（yòng）禁止入港这样强力的措施（shī）。

在目前的阶段，LNG卡车运输的成本还要低于传统（tǒng）柴油车的成（chéng）本，但是由于天然气价格具有较大的（de）季（jì）节波动性，下半（bàn）年天（tiān）然气的价格有可能出现（xiàn）较大幅度的上涨。

胡子物流集团此前是（shì）一家第三方（fāng）公路（lù）运输企（qǐ）业，从（cóng）2014年（nián）起（qǐ），这家公司开（kāi）始（shǐ）向车货匹配、无车承运人方向转（zhuǎn）型（xíng），目（mù）前平台内有超过（guò）1万家会（huì）员和车辆。察觉（jiào）到政策的力（lì）度（dù）后，李乃（nǎi）龙开始引（yǐn）导平台内的（de）会员（yuán）不再添置新的（de）柴（chái）油车，而是向LNG、新能源（yuán）车辆（liàng）方（fāng）向进行投入。

李乃（nǎi）龙认（rèn）为中国公路货（huò）运占比（bǐ）过高的问题必（bì）然会被转（zhuǎn）变，再进（jìn）行柴（chái）油车投入没有出路。

这种货物从公路转向铁路（lù）的进（jìn）程正在沿海多个（gè）港口蔓延（yán），一位连云港相关人士（shì）向经济观察报提供了一（yī）组数据，在今年上（shàng）半年，连云港铁路集疏（shū）港所占（zhàn）比重较（jiào）2017年已经（jīng）增加了15%左（zuǒ）右（yòu）。

按照该人士（shì）的介绍，这种增长的原（yuán）因来自于多个方面，不（bú）仅包括中长距（jù）离货物的自（zì）然增（zēng）长，也包括铁路、港口对“公转铁”政策的不断推动。

比如，此前由连云港运往（wǎng）徐（xú）州的货物大部分采用公（gōng）路运输（shū），但（dàn）是目（mù）前由于上海铁路（lù）局采用了政（zhèng）策引导的形式（shì），让至徐州的大（dà）部分货物转向了铁路运输（shū）。

天津港样（yàng）板

在整个“公转铁”政策成型的（de）过程中，天津港（gǎng）是一（yī）个重要节点，同时也是采取（qǔ）措施力度最强的港口。

2016年12月至（zhì）2017年年初，突然袭来（lái）的重度（dù）污染（rǎn）天气（qì）让各级政（zhèng）府启（qǐ）动了一（yī）系列环保应急措施，其（qí）中天（tiān）津市采取的一项（xiàng）措（cuò）施即为暂停（tíng）天津港的各项货运（yùn）业务（wù），最初这一措施执（zhí）行期为一周左（zuǒ）右，此后（hòu）又根（gēn）据污染状况（kuàng）再次（cì）执行。

张晓东对经济观察（chá）报（bào）表示，这一针对（duì）港口货运的临（lín）时措施让政（zhèng）策制定（dìng）者察觉到港口（kǒu）物流管（guǎn）理（lǐ）对（duì）于大气污（wū）染治理的重要作用。

中（zhōng）国港（gǎng）口货车集（jí）疏港多采（cǎi）用柴油车，这种车辆（liàng）的污（wū）染物排放大（dà）约为铁路的7-10倍左右。2018年5月，北京市环保局公（gōng）布了新一轮污染（rǎn）源（yuán）解析（xī）结果，结（jié）果显示北京市（shì）全（quán）年PM2.5主要来源中本地排（pái）放占三分之二（èr），现阶段本（běn）地排放贡献中，移动源贡献（xiàn）率位列首位，而在移动源（yuán）中在京（jīng）行驶的柴（chái）油车贡献（xiàn）最大（dà）。

赵坚对经济观察（chá）报（bào）表示：“公（gōng）转铁政策推动的基本逻辑还是为了环保考虑，目前在京津冀区域移动污染源排放已（yǐ）经（jīng）成为造成PM2.5污染的主要原（yuán）因，推动“公转（zhuǎn）铁”将（jiāng）会有效降低大气污染”。

在（zài）天（tiān）津港（gǎng）临时措施采取一（yī）个月后，即2017年2月，原（yuán）环保部（bù）、发改委等多个部（bù）门（mén）便公（gōng）布了（le）《京津冀及周边地（dì）区2017年大气污染防治工作方案（àn）》，该方案（àn）要求天津港在（zài）该年7月（yuè）底前不再接收柴（chái）油货（huò）车运输（shū）的集（jí）港煤炭。9月底前，天津、河北及（jí）环渤海所有集疏港（gǎng）煤（méi）炭（tàn）主要由铁路运（yùn）输（shū），禁止（zhǐ）环渤海（hǎi）港口接收柴油（yóu）货车（chē）运（yùn）输的（de）集（jí）疏港（gǎng）煤炭。

上述天（tiān）津港人士对经济观察报表示，天津（jīn）市对于这一政策执行力度很强，实际上（shàng）提前达成了方案的要（yào）求，在4月底包（bāo）括LNG在内的货运车辆就已经被禁止进入天津（jīn）港进行集疏港运输。

吞吐量骤（zhòu）降

天津港的严厉措施落地已（yǐ）经超过1年，这一措施的（de）影响（xiǎng）还在不断释放（fàng）。上述天（tiān）津港人士对经济（jì）观察报表示，今年上半年天津港（gǎng）煤炭及相关制品吞吐量相较于2017年同期（qī）下滑了（le）20%左右。

按照天津港2017年年报显示，2017年天津港煤炭及制品吞（tūn）吐量同比下滑（huá）30.15%。年（nián）报信息显示（shì），天津港（gǎng）于2017年4月底（dǐ）停（tíng）止接收公路运输煤（méi）炭，集疏港煤炭全部由铁（tiě）路运输，这种下（xià）滑是由（yóu）于“受货源发货地和（hé）天（tiān）津（jīn）港铁路疏运条件、能力以及铁（tiě）路发运量（liàng）的限（xiàn）制”。

铁（tiě）路运力正（zhèng）在成（chéng）为“公转（zhuǎn）铁”大策中（zhōng）一个绕不开的节点。

上述连（lián）云港人士为经济观察（chá）报提供（gòng）了一组数据，连云（yún）港铁路装车量在2008年（nián）后曾经最高峰达到（dào）日装车近3000车（chē），而目前日均装车量（liàng）大（dà）约为1800车，大约为11万吨，而按照2017年（nián）连云（yún）港（gǎng）年吞吐量（liàng）2.28亿（yì）吨计算（suàn），日均吞吐量约为60万吨，两者还存在较大的差距。“这（zhè）只是一个粗略（luè）的测算。连云港的运（yùn）输配（pèi）比大约是公路40%、铁路30%、水路30%。如果按照目前的铁路运输能力，很难完全负担“公转（zhuǎn）铁”的任务。”该人士对经济观察报表（biǎo）示（shì）。

由于陇海线的存（cún）在，连（lián）云港（gǎng）是中国铁路运力较为充（chōng）分的港口之一，其他（tā）港口（kǒu）的情况可能更（gèng）为紧（jǐn）迫。上述（shù）天津港人士对（duì）经（jīng）济观察报（bào）表示，由于没有干线铁路（lù）接（jiē）通，天津港的铁路运（yùn）力占（zhàn）比尚不足（zú）30%。目前天津港（gǎng）也正在推动（dòng）一（yī）系列（liè）铁路配（pèi）套设（shè）施的建设——一些中国港（gǎng）口在建立之初，就是围绕公路运输（shū）主导的思路进（jìn）行基础设施建设的，这也意味着这（zhè）些港口（kǒu）需要重新转换思路。

不（bú）仅仅是（shì）港口方面的运（yùn）输需求，如果要减少（shǎo）成本——如果铁路（lù）无（wú）法直通部分大型钢铁（tiě）企业，“公转铁”后这些企业将面临铁路到厂区的二次装（zhuāng）卸（xiè）问题——一些大型企业也（yě）必须要重新考虑铁路（lù）接入厂（chǎng）区的计划。

制约铁（tiě）路运力的（de）因素主要来自两（liǎng）个方（fāng）面，一方面是基础设施建（jiàn）设，即在港口铁路规划之初的运（yùn）力设计情况（kuàng）；另一（yī）方面则指向了铁（tiě）路总公（gōng）司（sī），一位港口人士对经济观察报表示，在既定的线路上，能够有多大的运（yùn）力最后还得（dé）取（qǔ）决于铁路总（zǒng）公司、地方铁路部门能够给安排多少车辆。

种种（zhǒng）的难题，最终都将（jiāng）摆（bǎi）在中（zhōng）国铁路总（zǒng）公司的面前。

运力提升计划（huá）

在最近的一（yī）段时间，中国铁路设计集（jí）团变得格外繁忙（máng）。

作（zuò）为铁路（lù）总公司（sī）旗下唯（wéi）一直属管理的国家综合甲（jiǎ）级勘察设计企业集团，中国铁路（lù）设计集团从今年年初开（kāi）始陆（lù）续参（cān）与到唐山港区的整体疏港设计、丹东港、大连港等“公转铁（tiě）”运输方案的前期规划和研究（jiū）等多（duō）个港口项目中。

这仅仅是铁（tiě）路部门为“公转铁”所做（zuò）的（de）准备之一（yī），多个地（dì）方铁路公司均（jun1）在为提升铁（tiě）路运力，推（tuī）动“公转铁（tiě）”寻（xún）找合（hé）适的方式。

北京铁路局集团（tuán）公司北京货（huò）运中（zhōng）心市场营销负（fù）责人张（zhāng）书生（shēng）对（duì）经济观察（chá）报表示，今年6月北京（jīng）货运中心（xīn）开通了滦县东、承（chéng）德-大（dà）红门（mén）的建筑砂石骨料（liào）班列，目前隔日（rì）开（kāi）行一列；下一步将会从确（què）保集装箱（xiāng）数量和集装箱专用平车上（shàng）加大力度，为推动管区内砂（shā）石运（yùn）输向铁路转（zhuǎn）移提供运力（lì）支（zhī）撑。未来还将继（jì）续对接运输需求，分点建（jiàn）立（lì）砂石料储运发送基地、卸车基地，推动货场（chǎng）更（gèng）新改造，加强配（pèi）备（bèi）装卸车设备。

在《打赢蓝天保（bǎo）卫（wèi）战（zhàn）三年行动计划》向（xiàng）公众发布一天之后，即（jí）7月4日，铁路（lù）总公司官网（wǎng）披露了《2018-2020年货（huò）运增量行动方案》，这份方案（àn）试图为三年后全国（guó）铁路货运增长30%的目（mù）标提供支（zhī）撑——按照铁总官网披（pī）露的信息，为落实铁路货运（yùn）增（zēng）量三（sān）年行动方（fāng）案，铁路总公司制定了详细（xì）的（de）时间表、路线图和配套措施，确（què）保货运增量和运输（shū）结构调整（zhěng）目标如期（qī）实现。

这一方案涉及了运输能力提升、物流成本降低（dī）、产品供（gòng）给优化三个方面，其中涵盖了对既有（yǒu）线路运力挖掘，也包括了扩大（dà）万吨重（chóng）载列（liè）车的（de）开行（háng）范围（wéi）及加大了对货车的购置。

按照方（fāng）案，2020年（nián）蒙西至华中铁路投（tóu）产后，中国将拥有（yǒu）大秦、唐（táng）呼、瓦日、蒙（méng）华等4条万吨重载铁路通道。

无论如何（hé），这依然是（shì）一个艰难（nán）的工（gōng）程。“长（zhǎng）期以来，中国在铁路货运上的投入都是不足的，现在是在（zài）补功课”，张（zhāng）晓东对经济观察报（bào）表示。

2008年以前，中国基建投资倾斜于（yú）高速公路，2008年（nián）以后铁路投资快速攀升（shēng），但主要（yào）集中于高铁（tiě），按照张晓东的测算，每年在货运上的投入可能不足总投资量（liàng）的10%。

多种社会层面（miàn）的考量又让“客转货”——停止一部（bù）分普通线路的（de）客运（yùn）功能，转为以货运为（wéi）主——的进程推进缓慢。

这种长期欠账能否在短期补上（shàng），还是个（gè）问题（tí）。尽（jìn）管（guǎn）从2008年开始（shǐ），张晓东就一直在提倡推动中国货运结构的改变，但是目前三年（nián）内完成“公转铁（tiě）”的计划依然让张（zhāng）晓东觉得有点“太急了”。

一些（xiē）港口正在推（tuī）动新的方（fāng）案（àn）以应（yīng）对可能出现的运力不足。上述（shù）天津港人士对（duì）经（jīng）济（jì）观察（chá）报表示（shì），目前天（tiān）津港正在推动一（yī）个无人驾驶（shǐ）新能源货车项（xiàng）目，与其他港（gǎng）口的自动化车辆不同的是（shì），这项目不仅仅希望解决（jué）港区内的货物运输，还（hái）希望解决从天（tiān）津港至北京（jīng）周（zhōu）边的货物运输问题，按照目前的测（cè）算，如果量产后，车辆的成本有可能压缩至100多万元。

改变一定会（huì）发生

“公转铁”的直接政策意图（tú）指向了大气污染的治理，但（dàn）是（shì）隐藏在这（zhè）一（yī）政策背（bèi）后的是数十年来中国货运（yùn）结构（gòu）乃至经济（jì）发展方式转（zhuǎn）变的（de）广阔图（tú）景。

上述连云港人士向经（jīng）济（jì）观察报梳理了（le）近年来港口货运方（fāng）式的变化，其（qí）中一个极为（wéi）关键的节点是2008年——在上个世纪80年代前（qián），连云港铁路货运曾（céng）经一度占比超过70%，此后，这一比例开始缓慢下降，直到（dào）2008年。“2008年开启的一轮大（dà）规（guī）模投资让包括钢铁、煤炭（tàn）在（zài）内的大宗货物运输（shū）量快速增加，铁路的运（yùn）力又没有明显提升，也就是从这里开始，铁路运输占比快速（sù）下（xià）降，公路运输的占比快速上升，并最终成为（wéi）主流”，该（gāi）人士对经济观察报表示。

一（yī）个数据是，在（zài）2008年后由于货物大幅增长，连云港曾经在一天内请求车（chē）（货主向铁路报请装车的需求数）需求6000车，但（dàn）是当时承认车（铁（tiě）路（lù）实际核（hé）准（zhǔn）的计划（huá）数）也就1000车（chē）左右。

张（zhāng）晓东向（xiàng）经济（jì）观察报列举了美国、德国等多个国家的案例来阐述这个规律（lǜ）：许多工业化国家都曾（céng）经历过货运（yùn）由铁路向公（gōng）路摆动的（de）过程，但最（zuì）终又会出现一个铁（tiě）路货运（yùn）回暖的过程。“德国的铁（tiě）路（lù）货运占比一度低至（zhì）10%左右，最后（hòu）经过一系列改革，铁路货运占比又开始逐渐回暖”。

在张（zhāng）晓东看来（lái），与公路相（xiàng）比，铁路在中长途货运、大宗商品（pǐn）货（huò）运上具（jù）有一（yī）定的比较优势，比如规模化成（chéng）本、环保、时效等多个方面。只不（bú）过在相当长的时（shí）间中，由于基建投（tóu）入、铁路改革推进进度等多个方面因素的影响，这些比较优势（shì）被短暂的“扭（niǔ）曲了”，而现在确实是到了该修复的时刻。

张晓（xiǎo）东对经济观察报（bào）表示，随着中国经济（jì）结构的转变，包括煤炭在内的（de）多个种（zhǒng）类的大（dà）宗商品峰值（zhí）已经过去，货运需求也很难再（zài）出现快速增长（zhǎng）的情况；高铁和高速公（gōng）路（lù）的建（jiàn）设高峰期也（yě）已经（jīng）趋于（yú）尾声，货运投入有余力加强，从供需（xū）两（liǎng）端（duān），“公转（zhuǎn）铁”的政策（cè）有了推进的空间和（hé）基础（chǔ）。

尽（jìn）管对（duì）于（yú）政策推进（jìn）的节奏仍有多种观点，但是所有的采访对象都（dōu）认为，“公转铁”的形势已经到了必须（xū）要推进的（de）时（shí）刻了。

数（shù）年前，李乃龙（lóng）曾赴海（hǎi）外参观过美国的货运状（zhuàng）况，参观过程中，李乃龙（lóng）已经察（chá）觉了美国（guó）货运结构与（yǔ）中国的（de）巨大不（bú）同——美国铁路、水路运（yùn）输主导了整个大宗（zōng）货（huò）物流通——以及（jí）这种不同所带来的种种便利和效率。

在那一刻（kè），李乃龙就意识到了，改变（biàn）一定会发生（shēng）。